Mai 2014 : Les lois adoptées par le Peuple français à la suite d'un référendum

Les lois adoptées par le Peuple français à la suite d'un référendum constituent, selon le Conseil, « l'expression directe de la souveraineté nationale ». L'article 60 de la Constitution prévoit que « le Conseil constitutionnel veille à la régularité des opérations de référendum prévues aux articles 11 et 89 et au titre XV. Il en proclame les résultats ». Toutefois, aucune disposition de la Constitution ou d'une loi organique prise sur son fondement ne donne compétence au Conseil constitutionnel pour examiner la conformité à la Constitution des lois adoptées par référendum. Dans sa décision n° 2014-392 QPC du 25 avril 2014, le Conseil constitutionnel vient de confirmer, dans le cadre du contrôle a posteriori, la jurisprudence élaborée sur cette question dans le cadre du contrôle a priori.

Depuis le début de la Ve République, le Conseil constitutionnel rappelle que sa compétence est strictement délimitée par la Constitution et qu'elle n'est susceptible d'être précisée et complétée par voie de loi organique que dans le respect des principes posés par le texte constitutionnel. Il s'est ainsi déclaré incompétent, notamment, pour répondre à la consultation du président de l'Assemblée nationale sur le point de savoir si la motion de censure déposée au cours d'une séance lors de la réunion de plein droit en vertu du quatrième alinéa de l'article 16 de la Constitution pouvait être regardée comme recevable (décision n° 61-1 AUTR du 14 septembre 1961) ou pour statuer sur une révision constitutionnelle approuvée par le Congrès (décision n° 2003-469 DC du 26 mars 2003). Il a procédé de même pour les lois adoptées par voie de référendum.

Dans sa décision n° 62-20 DC du 6 novembre 1962, le Conseil constitutionnel a d'abord relevé que si l'article 61 de la Constitution lui donne « mission d'apprécier la conformité à la Constitution des lois organiques et des lois ordinaires qui, respectivement, doivent ou peuvent être soumises à son examen, sans préciser si cette compétence s'étend à l'ensemble des textes de caractère législatif, qu'ils aient été adoptés par le peuple à la suite d'un référendum ou qu'ils aient été votés par le Parlement, ou si, au contraire, elle est limitée seulement à cette dernière catégorie, il résulte de l'esprit de la Constitution qui a fait du Conseil constitutionnel un organe régulateur de l'activité des pouvoirs publics que les lois que la Constitution a entendu viser dans son article 61 sont uniquement les lois votées par le Parlement et non point celles qui, adoptées par le Peuple à la suite d'un référendum, constituent l'expression directe de la souveraineté nationale ». Puis il a recherché dans les articles 60 et 11 de la Constitution ainsi que dans les articles 17 et 23 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel les dispositions étayant cette interprétation. Avant de juger « qu'aucune des dispositions de la Constitution ni de la loi organique précitée prise en vue de son application ne donne compétence au Conseil constitutionnel pour se prononcer sur la demande susvisée par laquelle le Président du Sénat lui a déféré aux fins d'appréciation de sa conformité à la Constitution le projet de loi adopté par le Peuple français par voie de référendum le 28 octobre 1962 ».

Cette jurisprudence a ensuite été confirmée dans la décision n° 92-313 DC du 23 septembre 1992, à propos de la loi autorisant la ratification du traité sur l'Union européenne. Le Conseil a alors modifié son considérant de principe en évoquant non plus «l'esprit de la Constitution qui a fait du Conseil constitutionnel un organe régulateur de l'activité des pouvoirs publics » mais « l'équilibre des pouvoirs établi par la Constitution ».

La loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République, en instituant un référendum d'initiative partagée et un contrôle de constitutionnalité des lois a posteriori, n'a pas conduit à remettre en cause cette jurisprudence.

D'une part, le troisième alinéa de l'article 11 de la Constitution prévoit désormais qu'un référendum portant sur un objet mentionné au premier alinéa peut être organisé à l'initiative d'un cinquième des membres du Parlement, soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales, que cette initiative prend la forme d'une proposition de loi et ne peut avoir pour objet l'abrogation d'une disposition législative promulguée depuis moins d'un an. En vertu de l'article 61 de la Constitution, lui aussi modifié, les propositions de loi mentionnées à l'article 11, avant qu'elles ne soient soumises au référendum, doivent être soumises au Conseil constitutionnel qui se prononce sur leur conformité à la Constitution. La loi organique n° 2013-1114 du 6 décembre 2013 portant application de l'article 11 de la Constitution précise notamment les compétences du Conseil constitutionnel dans le cadre de cette nouvelle procédure du référendum d'initiative partagée. Il appartient au Conseil de vérifier que les conditions fixées par l'article 11 de la Constitution sont respectées et qu'aucune disposition de la proposition de loi n'est contraire à la Constitution. La même loi précise également que le Conseil constitutionnel « veille à la régularité des opérations de recueil des soutiens à une proposition de loi », qu'il « déclare si la proposition de loi a obtenu le soutien d'au moins un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales ».

En outre, en 2008, le constituant n'a pas modifié les autres dispositions de l'article 11 de la Constitution relatives à la soumission d'un projet de loi au référendum par le Président de la République sur proposition du Gouvernement ou sur proposition conjointe des deux assemblées.

D'autre part, l'instauration d'un contrôle a posteriori, par le nouvel article 61-1 de la Constitution, a élargi le champ du contrôle de constitutionnalité aux « dispositions législatives » entrées en vigueur.

Dans sa décision du 25 avril 2014, le Conseil a précisé « que l'article 61-1 de la Constitution donne au Conseil constitutionnel mission d'apprécier la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit des dispositions législatives, sans préciser si cette compétence s'étend à l'ensemble des textes de caractère législatif ; que toutefois au regard de l'équilibre des pouvoirs établi par la Constitution, les dispositions législatives qu'elle a entendu viser dans son article 61-1 ne sont pas celles qui, adoptées par le Peuple français à la suite d'un référendum contrôlé par le Conseil constitutionnel au titre de l'article 60, constituent l'expression directe de la souveraineté nationale ». Puis, après avoir relevé « qu'aucune disposition de la Constitution ou d'une loi organique prise sur son fondement ne donne compétence au Conseil constitutionnel pour se prononcer sur une question prioritaire de constitutionnalité aux fins d'apprécier la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit d'une disposition législative adoptée par le Peuple français par la voie du référendum », il a jugé qu'il n'y avait pas lieu pour lui de connaître des dispositions de la loi adoptée par le Peuple français par voie de référendum le 6 novembre 1988.


Voir aussi "la Constitution en 20 questions" : Dans quels cas la Constitution prévoit-elle des référendums ?