Juin 2013 : Contrôle des lois déjà en vigueur à l'occasion du contrôle a priori des lois

Depuis 1985, le Conseil constitutionnel juge que « la régularité au regard de la Constitution des termes d'une loi promulguée peut être utilement contestée à l'occasion de l'examen de dispositions législatives qui la modifient, la complètent ou affectent son domaine ». Cette jurisprudence est souvent dénommée « néo-calédonienne » en raison de la loi à l'occasion de laquelle elle a été formulée (décision n° 85-187 DC du 25 janvier 1985, Loi relative à l'état d'urgence en Nouvelle-Calédonie et dépendances, cons 10).

La réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 a mis en place un contrôle a posteriori de la loi. L'institution de la question prioritaire de constitutionnalité a conduit à un renforcement de l'intervention du Conseil constitutionnel. Celui-ci a été saisi par ce biais plus de 300 fois en trois ans. Dans le même temps, le Conseil constitutionnel a été amené à faire un usage renouvelé de sa jurisprudence « néo-calédonienne ». En un an, le Conseil vient d'appliquer cette dernière à six reprises dans ses décisions nos 2012-654 DC du 9 août 2012, 2012-656 DC du 24 octobre 2012, 2012-659 DC du 13 décembre 2012, 2012-662 DC du 29 décembre 2012, 2013-667 DC du 16 mai 2013, 2013-669 DC du 17 mai 2013.

En premier lieu, se dégage de ses six décisions une conception extensive des conditions de recours à cette jurisprudence. Le Conseil interprète en effet de manière large la condition relative à la modification, au complément ou à l'affectation du domaine de la loi promulguée par la loi soumise au contrôle du Conseil. Ainsi, ont été regardées comme relevant de cette catégorie de lois en vigueur qui pouvaient être contrôlées à l'occasion d'une loi déférée :

  • l'article 14 de la loi du 6 août 2002 de finances rectificative pour 2001 qui fixait la rémunération du Président de la République, dès lors que cet article était modifié par l'article 40 de la loi de finances rectificative pour 2012 qui réduisait cette rémunération (2012-654 DC du 9 août 2012) ;
  • les articles L. 5134-21 et L. 5134-24 du code du travail et les articles L. 322-7 et L. 322-13 du code du travail applicable à Mayotte relatifs au contrat d'accompagnement dans l'emploi, dès lors que les dispositions des articles 1er et 11 de la loi portant création des contrats d'avenir prévoyaient que les contrats d'avenir peuvent être conclus sous la forme d'un contrat d'accompagnement dans l'emploi (2012-656 DC du 24 octobre 2012) ;
  • les dispositions de l'article L. 131-9 du code de la sécurité sociale, qui a pour objet de soumettre à des taux particuliers de cotisations sociales les assurés d'un régime français d'assurance maladie qui ne remplissent pas les conditions de résidence en France ainsi que ceux qui sont exonérés en tout ou partie d'impôts directs au titre de leurs revenus d'activité ou de remplacement en application d'une convention ou d'un accord international. Le Conseil constitutionnel était saisi, dans le cadre du contrôle a priori, des dispositions de l'article 11 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 qui modifiaient les règles relatives à l'assiette des cotisations d'assurance maladie à la charge des travailleurs indépendants non agricoles, en supprimant le plafonnement de cette assiette. Ces dispositions, même si elles ne modifiaient pas l'article L. 131-9 du code de la sécurité sociale, « ont pour effet d'affecter le domaine d'application des dispositions de la deuxième phrase du second alinéa de l'article L. 131-9 du code de la sécurité sociale (n° 2012-659 DC du 13 décembre 2012).
  • le taux marginal de l'imposition prévue par l'article L. 137-11-1 du code de la sécurité sociale (contribution sur les « retraites chapeaux ») dès lors qu'en instaurant une nouvelle tranche de l'impôt sur le revenu à 45 %, l'article 3 de la loi de finances pour 2012 « a pour effet, par sa combinaison, notamment avec l'application du taux marginal maximal de la contribution prévue par l'article L. 137-11-1 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction résultant de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 susvisée, de modifier la portée du taux marginal de cette imposition au regard des facultés contributives des contribuables » (n° 2012-662 DC du 29 décembre 2012).
  • le tableau n° 2 existant annexé au code électoral qui fixait la répartition des conseillers de Paris, dès lors que l'article 30 de la loi relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires et modifiant le calendrier électoral abrogeait et remplaçait ce tableau en vigueur par un nouveau tableau annexé à cette loi (n° 2013-667 DC du 16 mai 2013) ;
  • les articles L. 225-2 et L. 225-17 du code de l'action sociale et des familles en vigueur, relatifs à l'agrément des personnes qui désirent accueillir un enfant en vue de l'adoption, dès lors que la loi ouvrant le mariage aux couples de même sexe, en permettant à des couples de personnes de même sexe d'adopter un enfant, affectait le domaine d'application de ces dispositions (2013-669 DC du 17 mai 2013) ;

En deuxième lieu, avec ces six décisions, la jurisprudence néo-calédonienne n'a pas varié dans sa finalité qui est de purger l'ordre juridique de dispositions inconstitutionnelles à l'occasion de l'examen de nouvelles lois dans le cadre du contrôle a priori. Pour autant ces décisions mettent en lumière l'évolution de l'application de cette jurisprudence à de nouvelles hypothèses.

D'une part, il peut s'agir classiquement de remédier à une difficulté constitutionnelle qui préexistait à la loi déférée. Il en va toujours ainsi lorsque la loi nouvelle « modifie » la loi en vigueur sans remédier à son inconstitutionnalité (n° 2012-654 DC du 9 août 2012) et même lorsqu'elle contribue à en limiter l'inconstitutionnalité qui demeure cependant (n° 2013-667 DC du 16 mai 2013). La déclaration d'inconstitutionnalité porte alors tant sur la disposition de la loi nouvelle que sur la disposition en vigueur. Par ailleurs, il en va également ainsi lorsque la loi nouvelle « affecte » de manière directe « le domaine d'application » de la loi en vigueur qui était déjà contraire à la Constitution (n° 2012-656 DC du 24 octobre 2012, n° 2013-669 DC du 17 mai 2013). La réserve d'interprétation porte alors soit sur la seule disposition en vigueur, soit aussi sur la nouvelle disposition législative qui en étend le champ d'application.

D'autre part, le Conseil applique désormais sa jurisprudence néo-calédonienne à des dispositions législatives nouvelles qui « affectent » de manière indirecte « le domaine d'application » de dispositions législatives existantes (n° 2012-659 DC du 13 décembre 2012, n° 2012-662 DC du 29 décembre 2012). Dans cette hypothèse, l'inconstitutionnalité censurée réside seulement dans la loi en vigueur.

Il en a été ainsi avec l'article 11 de la LFSS pour 2013 dans la mesure où il prévoyait un déplafonnement qui avait des conséquences sur les modalités de détermination des cotisations d'assurance-maladie auxquelles le taux majoré prévu par l' article L. 131-9 du CSS s'applique. Examinant ce dernier article, le Conseil a relevé « qu'en soumettant à un régime dérogatoire de taux de cotisations certains des assurés d'un régime français d'assurance maladie, la deuxième phrase du second alinéa de l'article L. 131-9 du code de la sécurité sociale crée une rupture d'égalité entre les assurés d'un même régime qui ne repose pas sur une différence de situation en lien avec l'objet de la contribution sociale ». Il a par conséquent déclaré contraire à la Constitution cette disposition (cons. 15) mais a déclaré conformes à la Constitution les dispositions de l'article 11 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 qui étaient déférées.

De même, à l'occasion de l'examen de la loi de finances pour 2013 le Conseil constitutionnel a examiné sa conformité au regard de l'égalité devant les charges publiques de l'instauration d'une nouvelle tranche d'imposition du revenu à 45 % (n° 2012-662 DC du 29 décembre 2012). Il a considéré que les niveaux d'imposition résultant de l'addition des impositions pesant sur les « retraites chapeaux » faisaient peser une charge excessive sur les contribuables intéressés au regard de leurs facultés contributives. Ce faisant, il n'a pas considéré que cette contrariété au principe d'égalité devant les charges publiques, devait conduire à censurer la nouvelle tranche marginale du barème de cet impôt. Il a examiné d'autres impôts qui se combinent avec l'impôt sur le revenu et notamment la fiscalité sur les retraites dites « chapeau » fixée à l'article L. 137-11-1 du CSS. Il a jugé que la loi de finances pouvait être regardée comme affectant le domaine d'application des dispositions de l'article L. 137-11-1 du CSS. Le Conseil a alors censuré les dispositions de cet article relatives au taux marginal de la fiscalité sur les « retraites chapeaux ».

Cette décision souligne qu'au sens de la jurisprudence néo-calédonienne, une disposition relative à l'assiette ou au taux d'une imposition de toute nature est considérée comme affectant le domaine d'application d'une autre disposition fiscale dès lors que l'examen conjoint des deux impositions conduit le Conseil constitutionnel à constater la méconnaissance du principe d'égalité devant les charges publiques.

En troisième lieu, s'il a ainsi étendu le champ d'application de cette jurisprudence, le Conseil n'a, pour le moment, pas développé des précisions supplémentaires quant aux effets dans le temps d'une telle déclaration d'inconstitutionnalité. Il est des cas simples où la censure prend effet immédiatement, comme par exemple dans la décision n° 2013-667 DC du 16 mai 2013 sur la loi relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires et modifiant le code électoral. Le Conseil a alors censuré le tableau annexé à la loi relatif à la répartition des conseillers de Paris par secteur ainsi que le tableau n° 2 existant annexé au code électoral. De nouvelles dispositions devront être adoptées en vue des prochaines élections municipales à Paris. En revanche, dans la décision n° 2012-656 DC du 24 octobre 2012 sur la loi portant création des emplois d'avenir, le Conseil a précisé les effets dans le temps de sa réserve d'interprétation. Il a jugé que sa réserve relative au contrat d'accompagnement dans l'emploi « est applicable aux contrats conclus postérieurement à la publication » de sa décision.

Dans le cadre de l'article 61-1 de la Constitution, le Conseil constitutionnel peut, en application de l'article 62 de la Constitution, faire varier les effets dans le temps de ses décisions. Les décisions QPC comportent alors des développements sur cette question. Les décisions DC, rendues dans le cadre de la jurisprudence néo-calédonienne, doivent également, comme dans la décision n° 2012-656 DC du 24 octobre 2012, voir leurs effets dans le temps précisés.