Janvier 2015 : Le Conseil constitutionnel et les règlements des assemblées parlementaires

En vertu du premier alinéa de l'article 61 de la Constitution, « les règlements des assemblées parlementaires, avant leur mise en application, doivent être soumis au Conseil constitutionnel qui se prononce sur leur conformité à la Constitution ». Il s'agit donc de l'un des cas de saisine obligatoire du Conseil constitutionnel, par le Président de l'Assemblée nationale ou le Président du Sénat, lorsque l'une ou l'autre des assemblées adopte une résolution relative à son règlement. Cette saisine conduit le Conseil constitutionnel à examiner l'ensemble des dispositions de la résolution adoptée par l'assemblée.

Le contrôle des règlements parlementaires a pour objet de garantir que l'exercice, par chacune des assemblées, de son autonomie de fonctionnement ne méconnaisse aucune exigence constitutionnelle et, notamment, ne porte pas atteinte aux prérogatives constitutionnelles du Gouvernement et, plus largement, à la séparation des pouvoirs.

Cette compétence a été exercée dès l'origine : les cinq premières décisions du Conseil constitutionnel en matière de contrôle de constitutionnalité ont été rendues à propos des règlements de l'Assemblée nationale et du Sénat. Depuis 1959, le Conseil a examiné à trente-huit reprises celui de l'Assemblée (voir dernièrement la décision n° 2014-705 DC du 11 décembre 2014) et à trente-six reprises celui du Sénat (voir en dernier lieu la décision n° 2011-643 DC du 22 décembre 2011). À chaque fois, l'examen intervient dans le délai d'un mois prévu par la Constitution.

Au-delà du règlement de l'Assemblée nationale et de celui du Sénat, le Conseil constitutionnel s'est reconnu compétent pour examiner le règlement du Congrès du Parlement, ce qu'il a fait à trois reprises (décisions nos 63-24 DC du 20 décembre 1963 ; 99-415 DC du 20 décembre 1999 ; 2009-583 DC du 22 juin 2009), à chaque fois en se réunissant le jour même où le règlement était adopté ou modifié par le Congrès, pour permettre ainsi aux membres du Parlement réunis à Versailles de poursuivre l'ordre du jour du Congrès.

Dans le même esprit, il s'est également reconnu compétent pour examiner le règlement du Parlement constitué en Haute Cour, à l'occasion du contrôle de la loi organique portant application de l'article 68 de la Constitution. Le Conseil constitutionnel a jugé « que le respect du principe de la séparation des pouvoirs ainsi que l'exigence de clarté et de sincérité des débats devant la Haute Cour imposent que les règles relatives aux débats devant la Haute Cour qui n'ont pas été prévues par le législateur organique soient fixées par un règlement de la Haute Cour, soumis à l'examen du Conseil constitutionnel en application de l'article 61 de la Constitution » (décision n° 2014-703 DC du 19 novembre 2014).

S'agissant des normes au regard desquelles il exerce son contrôle sur les règlements des assemblées, le Conseil constitutionnel juge de manière constante qu'« en raison des exigences propres à la hiérarchie des normes juridiques dans l'ordre interne, la conformité à la Constitution des règlements des assemblées parlementaires doit s'apprécier au regard tant de la Constitution elle-même que des lois organiques prévues par celle-ci ainsi que des mesures législatives prises pour son application » (voir les décisions nos 2014-705 DC du 11 décembre 2014 ; 2009-582 DC et 2009-581 DC du 25 juin 2009 ; 2004-493 DC du 26 février 2004 ; 99-413 DC du 24 juin 1999 ; 96-382 DCet 96-381 DCdu 14 octobre 1996). À ce titre, outre les lois organiques qui ont une incidence importante sur le fonctionnement du Parlement (par exemple la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution), le Conseil inclut dans les normes de contrôle l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, laquelle a valeur législative.

Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a dégagé de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et du premier alinéa de l'article 3 de la Constitution les exigences constitutionnelles de clarté et de sincérité du débat parlementaire (voir les décisions nos 2014-705 DC du 11 décembre 2014 ; 2009-582 DC et 2009-581 DC du 25 juin 2009 ; 2005-526 DC du 13 octobre 2005). Il s'agit également d'une norme de contrôle importante, à l'aune de laquelle le Conseil formule parfois des réserves d'interprétation relatives à certaines règles de procédure législative prévues par les règlements des assemblées.

Le domaine du règlement des assemblées a été défini par le Conseil constitutionnel, qui a jugé à l'occasion du contrôle d'une résolution modifiant le règlement de l'Assemblée nationale que des « dispositions, qui ne sont relatives ni à l'organisation ou au fonctionnement de l'Assemblée nationale, ni à la procédure législative, ni au contrôle de l'action du Gouvernement, ne sont pas au nombre de celles qui peuvent figurer dans le règlement de l'Assemblée nationale » (décision n° 2014-705 DC du 11 décembre 2014).