Janvier 2014 : L'autorité des décisions du Conseil constitutionnel

Le troisième alinéa de l'article 62 de la Constitution dispose : « Les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d'aucun recours. Elles s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles ».

1 – Le Conseil constitutionnel a défini la portée de l'article 62 de la Constitution par trois décisions de 1962, 1988 et 1989.

Dans sa décision n° 62-18 L du 16 janvier 1962, le Conseil a jugé « que l'autorité des décisions visées par cette disposition s'attache non seulement à leur dispositif mais aussi aux motifs qui en sont le soutien nécessaire et en constituent le fondement même ».

Dans sa décision n° 88-244 DC du 20 juillet 1988, le Conseil a utilisé les termes « d'autorité de chose jugée » pour juger « que l'autorité de chose jugée attachée à la décision du Conseil constitutionnel du 22 octobre 1982 est limitée à la déclaration d'inconstitutionnalité visant certaines dispositions de la loi qui lui était alors soumise ; qu'elle ne peut être utilement invoquée à l'encontre d'une autre loi conçue, d'ailleurs, en termes différents ».

Le Conseil a confirmé cette jurisprudence par sa décision n° 89-258 DC du 8 juillet 1989 dans laquelle il a rappelé sa jurisprudence précitée et a précisé « que si l'autorité attachée à une décision du Conseil constitutionnel déclarant inconstitutionnelles des dispositions d'une loi ne peut en principe être utilement invoquée à l'encontre d'une autre loi conçue en termes distincts, il n'en va pas ainsi lorsque les dispositions de cette loi, bien que rédigées sous une forme différente, ont, en substance, un objet analogue à celui des dispositions législatives déclarées contraires à la Constitution ».

Cette décision de 1989 comporte une évolution par rapport à celle de 1988. En 1989, le Conseil a considéré que l'autorité qui s'attache à l'une de ses décisions peut être invoquée à l'encontre d'une disposition qui diffère de celle initialement déférée. Il s'agit d'opposer cette autorité à une autre loi qui a « en substance » un objet « analogue ».

Le Conseil constitutionnel fait une application constante de cette jurisprudence (décisions nos 96-373 DC du 9 avril 1996, 97-394 DC du 31 décembre 1997, 2004-500 DC du 29 juillet 2004, 2006-538 DC du 13 juillet 2006, 2007-559 DC du 6 décembre 2007).

L'autorité des décisions du Conseil constitutionnel ne se limite pas à la chose jugée et s'étend à la chose interprétée : une réserve d'interprétation émise par le Conseil est revêtue de l'autorité que confère à ses décisions l'article 62 de la Constitution (décision n° 2004-506 DC du 2 décembre 2004).

Le Conseil constitutionnel vient de faire application, une nouvelle fois, de cette jurisprudence dans la décision n° 2013-685 DC du 29 décembre 2013 relative à la loi de finances pour 2014.

Dans sa décision n° 2012-662 DC le Conseil avait déclaré contraire à la Constitution l'article 13 de la loi de finances pour 2013 qui avait notamment pour objet d'intégrer dans les revenus pris en compte pour le calcul du plafonnement de l'impôt de solidarité sur la fortune et des impôts sur le revenu « la variation de la valeur de rachat des bons ou contrats de capitalisation, des placements de même nature, notamment des contrats d'assurance-vie, ainsi que des instruments financiers de toute nature visant à capitaliser des revenus, souscrits auprès d'entreprises établies en France ou hors de France, entre le 1er janvier et le 31 décembre de l'année précédente, nette des versements et des rachats opérés entre ces mêmes dates »

Dans sa décision du 29 décembre 2013 sur la loi de finances pour 2014, il a jugé que l'article 13 de cette loi, qui prévoyait d'intégrer dans les revenus pris en compte pour le calcul du plafonnement de l'impôt de solidarité sur la fortune et des impôts sur le revenu certains revenus des bons ou contrats de capitalisation et des placements de même nature, notamment des contrats d'assurance-vie, alors que ces sommes ne correspondent pas à des bénéfices ou revenus que le contribuable a réalisés ou dont il a disposé au cours de la même année, méconnaissait l'autorité qui s'attache, en vertu de l'article 62 de la Constitution, à sa décision n° 2012-662 DC du 29 décembre 2012.

2 – L'autorité des décisions du Conseil constitutionnel est l'un des critères que le législateur organique a retenus pour le renvoi au Conseil de questions prioritaires de constitutionnalité (QPC).

L'article 23-2 de l'ordonnance organique du 7 novembre 1958 modifiée prévoit les trois conditions de transmission de la QPC par le juge a quo au Conseil d'État ou à la Cour de cassation. La troisième condition est que la disposition contestée « n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel sauf changement de circonstances ». La même condition est reprise à l'article 23-4 de l'ordonnance pour le renvoi d'une QPC par le Conseil d'État ou la Cour de cassation au Conseil constitutionnel.

Dans sa décision n° 2009-595 DC du 3 décembre 2009, le Conseil constitutionnel a jugé que ce critère rappelle l'autorité de ses décisions énoncée par l'article 62 de la Constitution. Ainsi, le législateur organique a souhaité, dans le but d'une plus grande sécurité juridique, interdire qu'une QPC puisse être posée alors que la disposition législative a déjà été jugée conforme à la Constitution. Seul un changement des circonstances peut alors conduire à ce que le Conseil constitutionnel soit à nouveau saisi d'une telle disposition (décisions nos 2010-14/22 QPC du 30 juillet 2010, 2011-125 QPC du 6 mai 2011, 2012-233 QPC du 21 février 2012).

En l'absence de changement des circonstances, le Conseil constitutionnel a dit à cinq reprises n'y avoir lieu à statuer sur les QPC qui lui étaient renvoyées (Décisions n° 2010-9 QPC du 2 juillet 2010, n° 2010-31 QPC du 22 septembre 2010, n° 2010-44 QPC du 29 septembre 2010, n° 2012-4563/4600 AN du 18 octobre 2012, n° 2012-4565/4567/4568/4574/4575/4576/4577 AN du 18 octobre 2012)

Le Conseil constitutionnel fait une interprétation littérale de cette troisième condition des articles 23-2 et 23-4 de l'ordonnance du 7 novembre 1958. Aussi considère-t-il qu'une disposition jugée conforme à la Constitution dans les motifs d'une de ses précédentes décisions mais non dans son dispositif, n'a pas déjà été jugée conforme à la Constitution au sens de ces articles 23-2 et 23-4 (décision n° 2010-104 QPC du 17 mars 2011). En revanche, pour juger de sa conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil tient alors compte de l'examen au fond déjà opéré dans les motifs de sa précédente décision. En l'espèce, selon la décision n° 99-424 DC, la disposition contestée « ne porte atteinte à aucun principe, ni à aucune règle de valeur constitutionnelle ». La disposition jugée en 1999 était la même que celle applicable au litige faisant l'objet de la QPC. Le Conseil a donc eu recours à une motivation par référence à sa décision de 1999 pour juger la disposition contestée conforme à la Constitution. De même, n'a évidemment pas déjà été jugée conforme à la Constitution une disposition dont seule une modification ponctuelle aurait été soumise au Conseil constitutionnel (CE 26 juillet 2011, req. n° 347113, Sté Renault Trucks).

Ce deuxième critère peut conduire le Conseil à juger recevable une QPC puis à juger qu'il n'y a pas lieu de statuer à nouveau sur la disposition législative. Ainsi dans la décision n° 2010-19/27 QPC du 30 juillet 2010, le Conseil a relevé que certaines des dispositions de l'article L. 16 B du livre des procédures fiscales (LPF) qui lui étaient renvoyées par la Cour de cassation avaient déjà été jugées conformes à la Constitution. L'article contesté avait en effet pour origine l'article 94 de la loi du 29 décembre 1984 qui avait été spécialement examiné et déclaré conforme à la Constitution (décision n° 84-184 DC du 29 décembre 1984). Postérieurement à son insertion dans le LPF, cet article avait été modifié à trois reprises, l'une de ces modifications ayant également été spécialement examinée et déclarée conforme à la Constitution (décision n° 89-268 DC du 29 décembre 1989). Dans ces conditions, et en l'absence de changement des circonstances, il n'y avait pas lieu pour le Conseil constitutionnel d'examiner les griefs formés contre les dispositions déjà déclarées conformes à la Constitution, seules les autres dispositions de l'article L. 16 B du LPF appelant un examen.