Février 2016 : Article 37-1 de la Constitution et principe d'égalité

Le Conseil constitutionnel a eu l'occasion à plusieurs reprises de se prononcer sur le recours par le législateur à l'expérimentation. Il l'avait fait avant la révision du 28 mars 2003 dont est issu l'article 37-1 de la Constitution, notamment dans sa décision n° 93-322 DC du 28 juillet 1993.

Depuis l'intervention de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, l'article 37-1 de la Constitution dispose, de façon générale, que « la loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limitée, des dispositions à caractère expérimental ». Sans déroger à la répartition normale des compétences normatives, ces dispositions permettent à la loi ou au règlement de comporter des dispositions expérimentales dont l'application limitée dans le temps ou dans l'espace doit permettre de tester la pertinence. Cette expérimentation diffère de celle prévue par le quatrième alinéa de l'article 72 de la Constitution, laquelle ne concerne que les collectivités territoriales et déroge à la répartition normale des compétences. Pour autant, le législateur peut prévoir des dispositions à caractère expérimental concernant les collectivités territoriales sur le fondement de l'article 37-1 (décision n° 2004-503 DC).

Après l'insertion dans la Constitution de l'article 37-1, le Conseil constitutionnel a fixé sa jurisprudence en ce sens que cet article « permet au Parlement d'autoriser, dans la perspective de leur éventuelle généralisation, des expérimentations dérogeant, pour un objet et une durée limités, au principe d'égalité devant la loi ; que, toutefois, le législateur doit en définir de façon suffisamment précise l'objet et les conditions et ne pas méconnaître les autres exigences de valeur constitutionnelle » (décision n° 2004-503 DC).

L'expérimentation est ainsi conçue pour déroger au principe d'égalité devant la loi, mais cette dérogation doit être bornée dans le temps et elle n'est admissible par rapport au droit commun que dans la mesure où elle permet d'apprécier un dispositif nouveau dans la perspective de sa généralisation.

Le Conseil constitutionnel censure ainsi les expérimentations pour lesquelles le législateur ne fixe pas de terme (décision n° 2009-584 DC).

Dès lors qu'une expérimentation respecte les principes fixés par la jurisprudence, le Conseil constitutionnel admet la dérogation au principe d'égalité qu'elle comporte, y compris en matière pénale. Il a ainsi jugé conformes à la Constitution les dispositions relatives à l'expérimentation de la participation des citoyens assesseurs au jugement de certaines affaires pénales, dispositions qui s'appliquaient seulement dans certaines cours d'appel (décision n° 2011-635 DC).

Le caractère expérimental d'une disposition législative ne conduit cependant pas à neutraliser, en toute hypothèse, un grief fondé sur le principe constitutionnel d'égalité. Ainsi, une disposition qui établit une règle emportant une différenciation qui a vocation à se pérenniser est contrôlée par le Conseil constitutionnel sur le fondement du principe d'égalité.

C'est ce que fait apparaître la décision n° 2015-727 DC relative à la loi de modernisation de notre système de santé.

En l'espèce, était contestée l'atteinte au principe d'égalité résultant de ce qu'un consommateur de produits stupéfiants bénéficie d'une immunité lorsqu'il se trouve dans une salle de consommation à moindres risques et n'en bénéficie pas dès lors qu'il se trouve à l'extérieur de cette salle. Or, une éventuelle généralisation de l'expérimentation – soit, au terme des six ans prévus par la loi, le maintien ou l'extension du nombre de salles de consommation à moindre risque sur le territoire national – n'était pas de nature à faire disparaître l'atteinte au principe d'égalité dénoncée. L'objectif du législateur n'était pas, à l'issue de l'expérimentation, de dépénaliser la consommation de stupéfiants, mais de pérenniser l'immunité attachée aux salles de consommation à moindre risque. Autrement dit, son objectif était de pérenniser la différence de traitement instituée. Dès lors, le grief d'atteinte au principe d'égalité demeurait pertinent dans le cadre d'une pérennisation de l'expérimentation. En conséquence, il était nécessaire que le Conseil constitutionnel l'examine et qu'il contrôle la conformité au principe d'égalité de la disposition expérimentale. En l'espèce, le Conseil constitutionnel a écarté le grief fondé sur le principe constitutionnel d'égalité.