Février 2013 : L'article 40 de la Constitution

L'article 40 de la Constitution dispose : « Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique ». Cette exigence constitutionnelle fonde le contrôle de la recevabilité financière des initiatives parlementaires. Elle s'oppose à ce que puissent être adoptés une proposition de loi ou un amendement présentés par un parlementaire lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique. Cette irrecevabilité est partielle ou totale, selon que la disposition concernée est ou non séparable de l'ensemble du texte (décision n° 77-91 DC du 18 janvier 1978, cons. 1).

Le Conseil constitutionnel a résumé la portée de cette exigence constitutionnelle en considérant que si elle « apporte, en ce qui concerne les membres du Parlement, une limitation aux principes posés aux articles 39, alinéa premier, et 44, alinéa premier, de la Constitution, c'est en vue d'éviter que des dispositions particulières ayant une incidence financière directe, puissent être votées sans qu'il soit tenu compte des conséquences qui pourraient en résulter pour la situation d'ensemble des finances publiques » (décision n° 75-57 DC du 23 juillet 1975, cons. 4).

Le Conseil constitutionnel a rapidement été conduit à préciser le sens de la notion de charge publique (décision n° 60-11 DC du 20 janvier 1961 ; plus récemment décision n° 99-419 DC du 9 novembre 1999 qui admet les charges dites « de gestion »). La création ou l'aggravation d'une charge n'échappe pas à la prohibition de l'article 40 au motif qu'elle est compensée par la création d'une ressource publique ou la suppression d'une autre charge (décision n° 63-21 DC du 12 mars 1963). À l'inverse, des compensations sont admises en matière de diminution de ressources publiques, « pour autant, toutefois, que la ressource destinée à compenser la diminution d'une ressource publique soit réelle, qu'elle bénéficie aux mêmes collectivités ou organismes que ceux au profit desquels est perçue la ressource qui fait l'objet d'une diminution et que la compensation soit immédiate » (décision n° 76-64 DC du 2 juin 1976, cons. 1, et également décision n° 99-419 DC du 9 novembre 1999).

La mise en œuvre de ce contrôle de la recevabilité financière des initiatives parlementaires est avant tout de la responsabilité de chaque assemblée, qui doit à ce titre prévoir dans son règlement l'application des dispositions de l'article 40 de la Constitution à tous les textes soumis aux délibérations (décision n° 59-3 DC du 25 juin 1959). Elle doit à la fois prévoir un tel contrôle lors du dépôt des propositions de loi et des amendements et garantir que puisse être constatée « au cours de la procédure législative » l'irrecevabilité des propositions et amendements qui auraient, à tort, été déclarés recevables au moment où ils étaient formulés (décision n° 78-94 DC du 14 juin 1978). Le Conseil constitutionnel a ainsi été conduit à rappeler à une assemblée parlementaire qu'elle doit assurer l'instauration « d'un contrôle de recevabilité effectif et systématique au moment du dépôt » des amendements (décision n° 2006-544 DC du 14 décembre 2006, cons. 12 à 14). Plus récemment, saisi d'une modification du règlement de l'Assemblée nationale, le Conseil a précisé « que le respect de l'article 40 de la Constitution exige qu'il soit procédé à un examen systématique de la recevabilité, au regard de cet article, des propositions et amendements formulés par les députés et cela antérieurement à l'annonce de leur dépôt et par suite avant qu'ils ne puissent être publiés, distribués et mis en discussion, afin que seul soit accepté le dépôt des propositions et amendements qui, à l'issue de cet examen, n'auront pas été déclarés irrecevables ; qu'il impose également que l'irrecevabilité financière des amendements et des modifications apportées par les commissions aux textes dont elles ont été saisies puisse être soulevée à tout moment » (décision n° 2009-581 DC du 25 juin 2009, cons. 38. Pour la modification du règlement du Sénat, décision n° 2009-582 DC du 25 juin 2009, cons. 25).

Le contrôle par le Conseil constitutionnel du respect des exigences de l'article 40 de la Constitution dans le cadre d'une saisine sur le fondement de l'article 61 de la Constitution repose sur la règle dite du préalable parlementaire : la question de la recevabilité financière de la disposition doit avoir été soulevée lors des débats parlementaires. Cette règle a d'abord été dégagée dans une décision n° 77-82 DC du 20 juillet 1977 (voir également la décision n° 83-164 DC du 29 décembre 1983) par le Conseil constitutionnel, qui a ensuite exigé que ce préalable parlementaire corresponde à une contestation de la recevabilité financière de la disposition litigieuse en séance (décision n°s 93-329 DC du 13 janvier 1994 et 99-419 DC du 9 novembre 1999, pour une proposition de loi ; décision n° 2003-476 DC du 24 juillet 2003, pour une proposition de loi organique ; décision n° 2002-464 DC du 27 décembre 2002, pour un amendement).

Cette règle a été récemment confirmée et précisée par le Conseil constitutionnel : le fait que, devant l'une des assemblées, la question de la recevabilité financière ait été soulevée en séance à l'encontre d'un amendement qui n'a pas été adopté (qu'il ait été déclaré irrecevable ou rejeté) ne permet pas de contester devant le Conseil constitutionnel les conditions d'adoption d'un amendement analogue déposé et adopté dans l'autre assemblée sans que, cette fois-ci, la question du respect de l'article 40 de la Constitution ait été soulevée en séance (décision n° 2012-654 DC du 9 août 2012, cons. 65 à 67).