Décembre 2014 : Les décisions « LOM » du Conseil constitutionnel

L'article 74 de la Constitution, qui fixe le cadre constitutionnel applicable aux collectivités d'outre mer, prévoit que le statut de ces collectivités est défini par une loi organique. En particulier, la loi organique statutaire fixe les compétences de la collectivité, par opposition à la liste des matières qui demeurent de la compétence de l'État, laquelle doit obligatoirement inclure les matières énumérées au quatrième alinéa de l'article 73 de la Constitution (nationalité, droits civiques, garanties des libertés publiques···).

Ce même article 74 prévoit que ces collectivités peuvent être dotées de l'autonomie par la loi organique. Le neuvième alinéa de cet article 74 dispose en particulier que le statut des collectivités d'outre-mer dotées de l'autonomie peut fixer les conditions dans lesquelles l'assemblée de la collectivité peut modifier une loi promulguée postérieurement à l'entrée en vigueur de ce statut après que le Conseil constitutionnel a constaté que cette loi est intervenue dans le domaine de compétence de la collectivité.

Cette faculté de demander au Conseil constitutionnel le « déclassement » de dispositions adoptées par le législateur national doit ainsi favoriser l'exercice de ses compétences par la collectivité d'outre-mer. Cette faculté a été ouverte par le législateur organique pour les collectivités d'outre-mer de Saint-Barthélemy (art. L.O. 6213-5 du code général des collectivités territoriales - CGCT), de Saint-Martin (art. L.O. 6313-5 du CGCT) et de la Polynésie française (article 12 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française).

Jusqu'à présent, seule la Polynésie française a saisi le Conseil constitutionnel de demandes tendant à constater que des lois promulguées postérieurement à l'entrée en vigueur de son statut étaient intervenues dans son domaine de compétence.

L'article 12 de la loi organique statutaire de la Polynésie française dispose, dans son paragraphe II : « Le Conseil constitutionnel est saisi par le président de la Polynésie française après délibération du conseil des ministres, par le président de l'assemblée de la Polynésie française en exécution d'une délibération de cette assemblée, par le Premier ministre, le président de l'Assemblée nationale ou le président du Sénat. Il informe de sa saisine, qui doit être motivée, les autres autorités titulaires du pouvoir de le saisir ; celles-ci peuvent présenter des observations dans le délai de quinze jours.

« Le Conseil constitutionnel statue dans un délai de trois mois. »

Avant l'année 2014, cette procédure n'avait été mise en œuvre qu'une seule fois : le 3 mai 2007, saisi par le président de la Polynésie française d'une disposition fiscale applicable en Polynésie française, relative à l'institution d'une taxe d'aéroport perçue au profit des personnes publiques ou privées exploitant un aérodrome et affectée au financement des services de sécurité, le Conseil a jugé qu'en adoptant cette disposition «le législateur n'est pas intervenu dans une matière ressortissant à la compétence de la Polynésie française » (2007-1 LOM ) 1.

En 2014, le Conseil constitutionnel a enregistré sept demandes du président de la Polynésie française sur ce fondement. Il a été ainsi appelé à se prononcer sur la compétence pour fixer, dans cette collectivité, les règles applicables aux syndicats mixtes dont la Polynésie française est membre (2014-2 LOM)2, à la prescription des créances détenues sur des personnes publiques (2014-3 LOM )3, à la motivation des actes administratifs (2014-4 LOM )4, à l'accès aux documents administratifs (2014-5 LOM ) 5, au droit de la propriété intellectuelle(2014-6 LOM )6, au droit civil (2014-7 LOM )7 et à certaines dispositions relatives aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (2014-8 LOM )8.

Dans les sept décisions rendues à ce jour, le Conseil constitutionnel a estimé à deux reprises que les dispositions soumises à son examen ressortissaient à la compétence de l'État (2014-1 LOM et 2014-2 LOM ), à trois reprises qu'elles ressortissaient à la compétence des autorités de la Polynésie française (2014-3 LOM , 2014-4 LOM et 2014-7 LOM ) et, enfin, à deux reprises qu'elles ressortissaient pour partie à la compétence de l'État et pour partie à celle de la Polynésie française (2014-5 LOM et 2014-6 LOM ).

La distribution des compétences respectives de l'État et de la Polynésie française résulte principalement des articles 13 et 14 de la loi organique statutaire précitée, ainsi que de son article 7. D'une part, l'article 14 de la loi organique énumère les matières qui relèvent de la compétence de l'État et son article 13 dispose : « Les autorités de la Polynésie française sont compétentes dans toutes les matières qui ne sont pas dévolues à l'État par l'article 14 et celles qui ne sont pas dévolues aux communes en vertu des lois et règlements applicables en Polynésie française ». D'autre part, l'article 7 de la loi organique énumère les matières pour lesquelles les dispositions législatives et réglementaires sont soumises au principe d'unité législative et, par suite, s'appliquent de plein droit en Polynésie française. Il en résulte que les dispositions qui ne se rattachent à aucune des matières réservées à la compétence de l'État ou pour lesquelles le principe d'unité législative ne s'applique pas, sont des matières qui relèvent de la compétence des autorités de la Polynésie française.

Plusieurs lignes directrices peuvent être dégagées de ces décisions :

– Le Conseil constitutionnel a rappelé que, dans le cadre de cette procédure, son contrôle se limite à juger si les dispositions de nature législative adoptées postérieurement à la loi organique statutaire relèvent ou non de la compétence de la Polynésie française. Par suite, « Il ne lui appartient pas, au titre de cette procédure, de contrôler le respect, par le législateur, du domaine que la Constitution a réservé à la loi organique » (2014-2 LOM , cons. 7).

– Le Conseil constitutionnel a classé les dispositions de droit public rendues applicables en Polynésie française qui étaient soumises à son examen soit dans la catégorie des règles d'organisation et de fonctionnement des institutions de la Polynésie française, soit dans les règles qui touchent aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration. Retenant une acception large de cette dernière notion, il lui a rattaché non seulement des dispositions relatives à la motivation des actes administratifs (2014-4 LOM ) ainsi qu'aux modalités et aux conditions dans lesquelles s'exerce le droit d'accès aux documents administratifs et aux règles de réutilisation des informations publiques (2014-5 LOM ), mais aussi les règles relatives à la prescription des créances publiques (2014-3 LOM ). En outre, le Conseil constitutionnel n'a pas retenu une conception extensive de la notion de « garanties des libertés » qui relèvent de la compétence de l'État en application du 2° de l'article 14 de la loi organique du 27 février 2004.

Les règles qui se rattachent aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration relèvent de la compétence de l'État en tant qu'elles s'appliquent aux administrations de l'État (en vertu du principe d'unité législative applicable à cette matière), mais relèvent de la compétence de la Polynésie française en tant qu'elles s'appliquent à cette collectivité ainsi qu'à ses établissements publics ou aux autres personnes publiques créées par elle ou aux personnes de droit privé chargées par elle d'une mission de service public.

– S'agissant des règles de droit privé, en dehors des matières expressément réservées à la compétence de l'État, comme l'état et la capacité des personnes, le Conseil a reconnu le large transfert de compétences aux autorités de la Polynésie française opéré par la loi organique statutaire (2014-6 LOM et 2014-7 LOM). Il n'a en particulier pas retenu une conception extensive de la notion d'ordre public : le fait que des dispositions de droit soient d'ordre public, en ce sens que des volontés particulières ne peuvent y déroger, n'a pas pour effet de classer ces règles au nombre de celles qui relèvent de « la sécurité et l'ordre publics » mentionnées au quatrième alinéa de l'article 73 de la Constitution et réservées à ce titre à la compétence de l'Etat (2014-6 LOM ).




1 Décision n° 2007-1 LOM du 3 mai 2007, Compétences fiscales en Polynésie française.

2 Décision n° 2014-2 LOM du 26 juin 2014, Syndicats mixtes ouverts en Polynésie française.

3 Décision n° 2014-3 LOM du 11 septembre 2014, Prescription des créances sur les personnes publiques en Polynésie française.

4 Décision n° 2014-4 LOM du 19 septembre 2014, Motivation des actes administratifs en Polynésie française.

5 Décision n° 2014-5 LOM du 23 octobre 2014, Accès aux documents administratifs en Polynésie française.

6 Décision n° 2014-6 LOM du 07 novembre 2014, Droit de la propriété intellectuelle en Polynésie française.

7 Décision n° 2014-7 LOM du 19 novembre 2014, Dispositions de droit civil en Polynésie française

8 Procédure n° 2014-8 LOM , demande enregistrée au Conseil constitutionnel le 9 octobre 2014, en cours d'instruction.