Décembre 2012 : Les déclassements

La publication de deux décisions du Conseil constitutionnel en matière de « déclassement » le 22 novembre 2012 (décisions n° 2012-235 L et 2012-236 L) est l'occasion de rappeler que cette procédure, qui conduit le Conseil constitutionnel à examiner la nature juridique de dispositions de forme législative postérieures à l'entrée en vigueur de la Constitution de la Ve République, est, parmi ses compétences secondes, celle qui a donné lieu au plus grand nombre de décisions.

Le Conseil constitutionnel dispose, comme toutes les cours constitutionnelles, non seulement de compétences principales, généralement connues du public (le contrôle de la constitutionnalité des lois, celui des engagements internationaux avant l'autorisation de les ratifier ou les approuver et l'examen de la régularité des élections parlementaires) mais également de compétences moins connues, notamment parce que leur mise en œuvre est beaucoup plus rare. Ainsi le Conseil n'a statué qu'à 29 reprises sur une demande tendant à ce qu'il se prononce sur l'incompatibilité d'un membre du Parlement, à 21 reprises sur une demande tendant à la déchéance d'un membre du Parlement et à 11 reprises sur une demande tendant à apprécier la validité d'une fin de non-recevoir opposée par le Gouvernement à une proposition de loi ou d'un amendement en application de l'article 41 de la Constitution. Certaines compétences n'ont même été mises en œuvre qu'une seule fois, tel l'unique avis préalable à l'unique mise en œuvre de l'article 16 de la Constitution en date du 23 avril 1961.

L'article 34 de la Constitution fixe la liste des matières qui relèvent de la loi et, à l'inverse, son article 37 dispose que les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont le caractère réglementaire. Cette délimitation du domaine de la loi et du domaine du règlement, c'est-à-dire des pouvoirs du Parlement et du Gouvernement, est une des plus importantes innovations de la Constitution de la Ve République au titre de l'encadrement des pouvoirs du Parlement.

Selon un principe de hiérarchie des normes qui ne date pas de la Ve République, les actes réglementaires qui, méconnaissant cette limite, empièteraient sur le domaine de la loi encourent l'annulation par le juge administratif. En revanche, comme le Conseil constitutionnel le rappelle constamment depuis une décision n° 82-143 DC du 30 juillet 1982 « la Constitution n'a pas entendu frapper d'inconstitutionnalité une disposition de nature réglementaire contenue dans une loi ». En effet, le second alinéa de l'article 37 de la Constitution prévoit la procédure permettant d'autoriser le Gouvernement à modifier par décret des textes de forme législative (c'est-à-dire votés ou ratifiés par le Parlement ou, s'agissant de certains régimes, par l'autorité compétente pour édicter la loi) mais de nature réglementaire. S'agissant des textes de forme législative adoptés antérieurement à la Constitution, ils peuvent être modifiés par décret en Conseil d'État. S'agissant des textes postérieurs au 4 octobre 1958, il revient au Conseil constitutionnel de se prononcer sur leur nature juridique.

Les dispositions de nature réglementaire insérées dans une loi n'étant pas frappées d'inconstitutionnalité et la procédure prévue par l'article 41 de la Constitution n'étant pas mise en œuvre depuis de nombreuses années, il peut arriver que le législateur empiète sur le domaine du règlement. La saisine du Conseil constitutionnel en application du second alinéa de l'article 37 de la Constitution pour voir « déclasser » ces dispositions, est la seule manière d'éviter un recours systématique à la voie parlementaire pour les modifier. C'est ce qui explique que le rythme des saisines du Conseil constitutionnel aux fins de déclassement de dispositions de forme législative n'a pas décru.

La procédure ne peut être mise en œuvre que par le Premier ministre. Une fois saisi, le Conseil constitutionnel doit statuer dans un délai d'un mois. Sa compétence est strictement encadrée : il ne lui appartient que de se prononcer sur la nature législative ou réglementaire des dispositions qui lui sont soumises sans préjuger de leur conformité à la Constitution (décision n° 95-177 L du 8 juin 1995).

Dans le cadre de cette compétence, le Conseil s'attache principalement à examiner si les dispositions qui lui sont soumises ont pour objet ou pour effet de « mettre en cause » des principes fondamentaux ou des règles que la Constitution a placés dans le domaine de la loi, auquel cas ces dispositions ont le caractère législatif, ou si elles se bornent à « mettre en œuvre » de tels principes ou de telles règles.

Les décisions du Conseil constitutionnel statuant sur des demandes de déclassement sont généralement courtes : 184 décisions, soit près de 78 %, sont composées de moins cinq considérants. Seules onze ont plus de neuf considérants et seules trois (73-76 L, 87-149 L et 88-157 L) en ont plus de vingt. Cette brièveté s'explique par le fait que, le plus souvent, les saisines du Premier ministre visent un nombre très limité de dispositions, parfois un article, un alinéa ou même quelques mots. Les saisines visant un grand nombre de dispositions sont désormais exceptionnelles.

Dans seulement 11 décisions, le Conseil a estimé que les dispositions avaient le caractère entièrement législatif et, dans 49, il a jugé qu'elles étaient partiellement législatives et partiellement réglementaires. Ainsi, dans plus de 70 % des décisions rendues, le Conseil constitutionnel fait droit à la demande du Premier ministre et a « déclassé » les dispositions, autorisant ainsi leur modification par décret.


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