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Decisión n° 2012-279 QPC de 5 de octubre de 2012

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[Régimen de circulación de nómadas (gens du voyage)]

El Consejo Constitucional ha sido requerido el 17 de julio de 2012 por el Consejo de Estado (decisión nº 359223, de 17 de julio de 2012), en las condiciones previstas en el artículo 61-1 de la Constitución, de una cuestión prioritaria de constitucionalidad planteada por don Jean-Claude P., relativa a la conformidad de las disposiciones de los artículos 2 a 11 de la ley nº 69-3 de 3 de enero de 1969, sobre el ejercicio de las actividades ambulantes y el régimen aplicable a las personas que circulan en Francia sin domicilio ni residencia fija, con los derechos y libertades que la Constitución asegura.

EL CONSEJO CONSTITUCIONAL

Vista la Constitución;

Visto el decreto legislativo nº 58-1067 de 7 de noviembre de 1958, modificado, relativo a la ley orgánica sobre el Consejo Constitucional;

Vista la ley nº 69-3, de 3 de enero de 1969, relativa al ejercicio de actividades ambulantes y al régimen aplicable a las personas que circulan en Francia sin domicilio ni residencia fija;

Visto el reglamento de 4 de febrero de 2010 sobre el procedimiento seguido ante el Consejo constitucional para las cuestiones prioritarias de constitucionalidad;

Vistas las alegaciones realizadas para el recurrente por Olivier Le Mailloux, abogado de Marsella, registradas el 27 de julio de 2012 y el 3 de septiembre de 2012;

Vistas las alegaciones en intervención realizadas para la asociación France liberté voyage por Henri Braun, abogado de París, registradas el 2 de agosto de 2012;

Vistas las observaciones realizadas por el Primer ministro, registradas el 31 de agosto de 2012;

Vistos los demás documentos presentados y que acompañan el expediente;

El señor Le Mailloux, en nombre del recurrente, el señor Braun para la asociación personada en intervención, y don Xavier Poitier, designado por el Primer Ministro, han sido oídos en audiencia pública el 25 de septiembre de 2012;

Tras haber escuchado al ponente;

1. Considerando que, según el artículo 2 de la citada ley de 3 de enero de 1969: “Las personas que no tengan ni domicilio ni residencia fijadas desde hace más de seis meses en un Estado miembro de la Unión Europea, deben contar con una permiso especial de circulación expedido por las autoridades administrativas;

“Las personas que acompañan a las mencionadas en el párrafo anterior, y las que están a cargo de estas últimas deben, si tienen más de dieciséis años y no tienen en Francia ni domicilio ni residencia fija desde hace más de seis meses, ser provistos de un permiso de cirulación idéntico;

“Los empleadores deben asegurarse de que sus encargados sean efectivamente provistos de este documento, cuando son obligados a ellos”;

2. Considerando que según el artículo 3 de la misma ley: “Las personas mayores de dieciséis años distintas a las mencionadas en el artículo 2 y desprovistas de domicilio o de residencia fija desde hace más de seis meses deben, para poder circular en Francia, ser provistas de uno de los títulos de circulación previstos en los artículos 4 y 5 si ellos habitan de forma permanente en un vehículo, en un remolque o en cualquier otro refugio móvil”;

3. Considerando que según el artículo 4 de la misma ley: “Cuando las personas mencionadas en el artículo 3 justifiquen recursos regulares que les aseguren condiciones normales de existencia, especialmente por el ejercicio de una actividad asalariada, serán provistos de un permiso de circulación que deberá ser visado a intervalos que no podrán ser inferiores a tres meses por la autoridad administrativa. Un permiso idéntico será suministrado a las personas que se encuentran a su cargo”;

4. Considerando que según el artículo 5 de la misma ley: “Cuando las personas mencionadas en el artículo 3 no cumplan las condiciones previstas en el artículo precedente, les será remitido un carnet de circulación que debe ser visado cada tres meses, de fecha a fecha, por la autoridad administrativa;

“Si circulan sin haber obtenido tal carnet, serán merecedores de una pena de prisión de entre tres meses y un año”;

5. Considerando que según el artículo 6 de la misma ley: “Los títulos de circulación solamente pueden ser emitidos a las personas que vengan del extranjero si justifican de forma cierta su identidad;

“La validez del permiso especial de circulación previsto en el artículo 2, del carnet y del permiso previstos en los artículos 3, 4 y 5, debe ser prorrogado periódicamente por la autoridad administrativa”;

6. Considerando que según el articulo 7 de la misma ley: “Toda persona que solicite la emisión de un título de circulación previsto en los artículos precedentes está obligado a hacer saber el municipio al que desea ser incorporado;

La incorporación es acordada por el prefecto o el subprefecto después de dictamen motivado del alcalde”;

7. Considerando que según el artículo 8 de la misma ley: “El número de personas que detentan un título de circulación, sin domicilio ni residencia fija, vinculadas a un municipio, no debe superar el 3% de la población municipal tal y como ha sido computada en el último censo;

“Cuando este porcentaje es superado, el prefecto o el subprefecto invitará al afectado a elegir otro municipio de incorporación;

“El prefecto podrá, en las condiciones fijadas mediante decreto del consejo de Estado, acordar derogaciones a la regla establecida en el primer párrafo del presente artículo, especialmente para asegurar la unidad de las familias”;

8. Considerando que según el artículo 9 de la misma ley: “La elección del municipio de incorporación se efectúa por una duración mínima de dos años. Una derogación puede ser acordada cuando circunstancias de una particular gravedad lo justifiquen. Toda solicitud de cambio debe ser acompañada de justificantes que prueben la existencia de vínculos que el interesado ha establecido en otro municipio de su elección”;

9. Considerando que según el artículo 10 de la misma ley: “La incorporación prevista en los artículos precedentes produce todos o algunos de los efectos vinculados al domicilio, a la residencia o al lugar del trabajo, en las condiciones determinadas por un decreto del Consejo de Estado, en lo que concierne:

“La celebración del matrimonio;

“La inscripción en lista electoral, bajo demanda de los interesados, después de tres años de vinculación ininterrumpida en el mismo municipio;

“El cumplimiento de las obligaciones fiscales;

“El cumplimiento de las obligaciones previstas por las legislaciones de seguridad social y la legislación sobre ayuda a los trabajadores sin empleo;

“La obligación del servicio nacional.

“La incorporación a un municipio no equivale a domicilio fijo y determinado. No podría conllevar una transferencia de cargas del Estado sobre las colectividades locales, especialmente en lo que concierne a los gastos de ayuda social”;

10. Considerando que según el artículo 11 de la misma ley: “Los decretos del Consejo de Estado determinan las modalidades de aplicación de los títulos Iº y IIº y, especialmente, las condiciones en las que los títulos de circulación son emitidos y renovados y las menciones que deben figurar en ellos, las modalidades de los controles particulares que permitan establecer que los poseedores de los títulos de circulación mencionados en los artículos 2, 3, 4 y 5, y los menores sometidos a su autoridad, han satisfecho efectivamente las medidas de protección sanitarias previstas por las leyes y los reglamentos en vigor y las condiciones en las que el alcalde, de conformidad con el artículo 7, debe dar su dictamen motivado y en las que las personas titulares de un título de circulación aportan las justificaciones que motivan la derogación prevista por el artículo 9”;

11. Considerando que el recurrente y la asociación en intervención impugnan el régimen de títulos de circulación, instituido por los artículos 2 a 6, así como las reglas relativas a los municipios de incorporación previstos por los artículos 7 a 10;

- SOBRE LAS NORMAS DE CONSTITUCIONALIDAD APLICABLES.

12. Considerando, de una parte, que según el artículo 1º de la Declaración de derechos del hombre y del ciudadano de 1789: “Los hombres nacen y permanecen libres e iguales en derechos. Las distinciones sociales sólo pueden fundarse en la utilidad común”; que según el artículo 1º de al Constitución: “Francia es una República indivisible, laica, democrática y social. Ella garantiza la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley sin distinción de origen, raza o religión···”;

13. Considerando que el artículo 6 de la Declaración de 1789 dispone que la ley “deber ser la misma para todos, tanto para proteger como para sancionar”; que el principio de igualdad no se opone ni a que el legislador regule de manera distinta situaciones diferentes, ni a que derogue la igualdad por razones de interés general, siempre que, en uno u otro caso, la diferencia de tratamiento que de ella resulta se encuentre en relación directa con el objeto de la ley que la establece;

14. Considerando, de otra parte, que en virtud del artículo 34 de la Constitución, la ley fija las reglas que afectan a las garantías fundamentales acordadas a los ciudadanos para el ejercicio de las libertades públicas; que, en el marco de esta misión, corresponde al legislador establecer la conciliación necesaria entre el respecto de las libertades y la salvaguarda del orden público sin el que el ejercicio de las libertades no podría ser asegurada;

15. Considerando que las medidas de policía administrativa susceptibles de afectar el ejercicio de las libertades constitucionalmente garantizadas, entre las que se encuentra la libertad de circulación, componente de la libertad personal protegida por los artículos 2 y 4 de la Declaración de 1789 y el respeto de la vida privada que implica la libertad proclamada por el artículo 2 de la citada Declaración, deben ser justificadas por la necesidad de salvaguardar el orden público y proporcionadas a este objetivo;

-SOBRE LOS TÍTULOS DE CIRCULACIÓN:

16. Considerando que, según el recurrente y la asociación en intervención, la exigencia de títulos de circulación impuestos únicamente a las personas que se encuentran en Francia sin domicilio ni residencia fija desde hace más de seis meses establece una diferencia de tratamiento que desconoce el principio de igualdad ante la ley; que, además, el régimen de estos títulos de circulación establece igualmente diferencias de tratamiento contrarias al principio de igualdad y producen un atentado desproporcionado contra la libertad de circulación;

. En lo que afecta a la existencia y las reglas del visado de títulos de circulación aplicables a las personas que circulan en Francia sin domicilio ni residencia fija:

17. Considerando que los artículos 2 a 6 son relativos al régimen de los títulos de circulación que deben poseer las personas sin domicilio ni residencia fija de más de seis meses; que resulta de las disposiciones combinadas del primer párrafo del artículo 2 y del artículo 3 de la citada ley de 3 de enero de 1969 que estas disposiciones son aplicables, de una parte, a las “personas que no tengan ni domicilio ni residencia fija durante más de seis meses en un Estado miembro de la Unión Europea”, a las personas de más de dieciséis años que les acompañan y a las que tengan a su cargo, y, de otra parte, a las “personas de más de dieciséis años” distintas de las mencionadas anteriormente que se encuentran “desprovistas de domicilio o de residencia durante más de seis meses” y “que vivan de forma permanente en un vehículo, un remolque o en cualquier otro refugio móvil”;

18. Considerando que imponiendo a todas estas personas estar provistas de un título de circulación, el legislador pretendió permitir, a través de fines civiles, sociales, administrativos o judiciales, la identificación y la búsqueda de estos que no pueden ser localizados en un domicilio o en una residencia fija de una cierta duración, asegurándose así, a los mismos fines, un medio de comunicar con estos; que estas disposiciones se fundan sobre una diferencia de situación entre las personas, cualquiera que sea su nacionalidad y su origen, que tienen un domicilio o una residencia fija de más de seis meses y aquellas que carecen de ellos; que así la distinción que las normas establecen reposa sobre criterios objetivos y racionales en relación directa con el fin que ha sido asignado por el legislador; que no consagran ningúna discriminación fundada sobre un origen étnico; que, por consiguiente, imponiendo a las personas afectadas ser portadores de un título de circulación, el legislador no ha desconocido el principio de igualdad; que el atentado que afecta a la libertad de circulación que deriva de tal medida se justifica por la necesidad de proteger el orden público y es proporcionado a este objetivo;

. En lo que concierne a los artículos 2 y 3:

19. Considerando que en virtud del artículo 2 de la ley de 3 de enero de 1969 las personas que no tengan ni domicilio ni residencia fija durante más de seis meses en un Estado miembro de la Unión Europea, las personas que les acompañan y las que se encuentren a cargo de estos últimos, si son mayores de dieciséis años y no tienen en Francia ni domicilio ni residencia fija desde hace más de seis meses, deben ser provistos de un permiso especial de circulación; que el artículo 3 dispone que las personas, distintas a las citadas, desprovistas de domicilio o de residencia fija desde hace más de seis meses que se alojan de forma permanente en un vehículo, en un remolque o en cualquier otro refugio móvil deben, para poder circular en Francia, estar provistos sea de un permiso de circulación sea de un carnet de circulación; que resulta de las disposiciones combinadas de los artículos 2 y 3 de la ley que únicamente los títulos de circulación facilitados a las personas que se alojan en un refugio móvil deben ser visados a intervalos regulares por la autoridad administrativa; que distinguiendo entre las personas que no tiene ni domicilio ni residencia fija desde hace más de seis meses aquéllas que practican un modo de vida itinerante alojándose de forma permanente en un refugio móvil para someterlos a reglas particulares de emisión y de visado de títulos de circulación, estas disposiciones establecen una diferencia de tratamiento fundada sobre una diferencia de situación en relación directa con el objeto de la ley que la ha establecido y que, por consiguiente, no desconocen el principio de igualdad; que, a la vista del objeto de la ley, la obligación de prórroga periódica de la validez de estos títulos prevista por el artículo 6 no conlleva un atentado inconstitucional respecto de la libertad de circulación;

20. Considerando que resulta de lo que precede que los artículos 2 y 3 de la ley deben ser declarados conformes con la Constitución;

. En lo que concierne a los artículos 4 y 5:

21. Considerando que en virtud de las disposiciones combinadas de los artículos 4 y 5 de la ley de 3 de enero de 1969, las personas mayores de más de dieciséis años y desprovistas de domicilio o de residencia fija después de más de seis meses que habitan de forma permanente en un vehículo, en un remolque o en cualquier otro refugio móvil deben, para poder circular en Francia, ser provistos, sea, cuando justifican recursos regulares que les aseguren condiciones normales de existencia, especialmente por el ejercicio de una actividad asalariada, de un permiso de circulación que debe ser visado por la autoridad administrativa a intervalos definidos por vía reglamentaria que no pueden ser inferiores a tres meses, sea, cuando no justifican tales recursos regulares, de un carnet de circulación que debe ser visado por la autoridad administrativa cada tres meses, de fecha a fecha; que, además, en virtud del segundo párrafo del artículo 5 de la ley de 3 de enero de 1969, las personas que circulen sin haber obtenido carnet de circulación son merecedoras de un año de prisión;

22. Considerando, de un parte, que estas disposiciones instauran dos títulos de circulación sometidos a regímenes diferentes aplicables a las personas que residen de forma permanente en un vehículo, en un remolque o en cualquier otro refugio móvil; que, según justifiquen o no recursos regulares, son sometidos a obligaciones diferentes en cuanto al visado por la autoridad administrativa del título de circulación que les es remitido; que tal diferencia de tratamiento no se encuentra en relación directa con los fines civiles, sociales, administrativos o judiciales perseguidos por la ley; que debe por consiguiente ser declarada contraria a la Constitución;

23. Considerando que, de otra parte, imponiendo que el carnet de circulación sea visado cada tres meses por la autoridad administrativa y estableciendo una pena de un año de prisión para las personas que circulen sin carnet de circulación, las disposiciones del artículo 5 de la ley de 3 de enero de 1969 consagran un atentado desproporcionado al ejercicio de la libertad de circulación a la vista del fin perseguido;

24. Considerando que de lo que precede, resulta uque deben ser declaradas contrarias a la Constitución las palabras: “Cuando las personas mencionadas en el artículo 3 justifiquen de recursos regulares que les aseguren condiciones normales de existencia, especialmente por el ejercicio de una actividad asalariada”, que figuran en el artículo 4 de la ley de 3 de enero de 1969 así que en el artículo 5 de la misma ley; que por vía de consecuencia, en el artículo 3 de la misma ley, las palabras “de uno de los títulos de circulación previstos en los artículos 4 y 5” deben ser reemplazadas por las palabras “del título de circulación previsto en el artículo 4”; que en el segundo párrafo del artículo 6 de la misma ley, las palabras “, de los carnets y permisos previstos en los artículos 3, 4 y 5” deben ser reemplazadas por las palabras “y del permiso de circulación previsto en los artículos 3 y 4”; que en el artículo 11 de la misma ley, las palabras “en los artículos 2, 3, 4 y 5,” deben ser reemplazadas por las palabras “en los artículos 2, 3 y 4,”;

- SOBRE EL AYUNTAMIENTO DE INCORPORACIÓN:

25. Considerando que el artículo 7 de la ley impugnada dispone que toda persona que solicite la emisión de un título de circulación está obligada a hacer constar el ayuntamiento al que desea ser incorporado; que esta incorporación es acordada por el prefecto o el subprefecto tras el dictamen motivado del alcalde; que el artículo 8 establece que el número de personas que poseen un título de circulación, sin domicilio ni residencia fija, incorporadas a un municipio, no debe superar el 3% de la población municipal tal y como ha sido computada en el último censo; que el prefecto puede sin embargo acordar derogaciones a esta regla “especialmente para asegurar la unidad de las familias”; que el artículo 9 impone que la elección de un municipio de incorporación sea efectuada por una duración mínima de dos años; que en virtud del artículo 10, esta incorporación produce, en las condiciones que este artículo determina, todo o parte de los efectos vinculados al domicilio, a la residencia o al lugar del trabajo en lo que concierne, especialmente, a la celebración del matrimonio, la inscripción sobre la lista electoral, el cumplimiento de las obligaciones fiscales y de estas previstas por las legislaciones de seguridad social y la legislación sobre ayuda a los trabajadores sin empleo, así como la obligación del servicio nacional; que, tratándose de la inscripción sobre las listas electorales, el tercer párrafo del artículo 10 precisa que solamente procede, bajo demanda de los intereses, después de tres años de incorporación ininterrumpida en el mismo municipio;

26. Considerando que, según el recurrente y la asociación en intervención, la obligación de designar un ayuntamiento de incorporación y el límite impuesto por la ley de un 3% de personas que detentan un título de circulación por ayuntamiento conllevan un atentado contra la libertad de circulación; que, por lo demás, desconoce el derecho al respeto de la vida privada “en cuanto a la elección del domicilio”; que, además, imponiendo a las personas que detentan un título de circulación justificar tres años de vinculación ininterrumpida en el mismo municipio para ser inscritos sobre una lista electoral, las disposiciones del artículo 10 conllevaría un atentado contra el ejercicio de sus derechos cívicos como ciudadanos;

. En lo que concierne a la libertad de circulación y el derecho al respeto de la vida privada:

27. Considerando que la obligación de incorporación a un ayuntamiento impuesto a las personas desprovistas de domicilio o de residencia fija desde hace más de seis meses pretende remediar la imposibilidad, para ellas, de satisfacer las condiciones requeridas para disfrutar ciertos derechos o cumplir ciertos deberes; que esta obligación no restringe ni la libertad deambulatoria de los interesados ni su libertad de elegir un modo de alojamiento fijo o móvil, ni la de decidir el lugar dónde instalarse temporalmente; que no restringe su facultad de determinar un domicilio o un lugar de residencia fija durante más de seis meses; que no conlleva ni mucho menos la obligación de residir en el ayuntamiento de incorporación; que, por consiguiente, los argumentos esgrimidos de que los artículos 7 a 10 de la ley de 3 de enero de 1969 vulnerarán la libertad de circulación y el derecho al respeto de la vida privada deben ser descartados;

. En lo que concierne al ejercicio de los derechos cívicos:

28. Considerando que según el artículo 3 de la Constitución: “La soberanía nacional reside en el pueblo, que la ejerce a través de sus representantes y por medio del referéndum. Ningún sector del pueblo ni ningún individuo podrán arrogarse su ejercicio. El sufragio podrá ser directo o indirecto en las condiciones previstas en la Constitución. Será siempre universal, igual y secreto. Son electores, de acuerdo con lo que disponga la ley, todos los nacionales franceses mayores de edad de ambos sexos que estén en el pleno disfrute de sus derechos civiles y políticos”; que según el artículo 6 de la Declaración de 1789: “Siendo todos los ciudadanos iguales a los ojos de la ley todos ellos pueden presentarse y ser elegidos para cualquier dignidad, cargo o empleo públicos, según sus capacidades y sin otra distinción que la de sus virtudes y aptitudes”;

29. Considerando que de la aproximación de estos textos, resulta que la calidad del ciudadano abre el derecho de voto y de elegibilidad en condiciones idénticas a todos estos que no son excluidos por una razón de edad, incapacidad o nacionalidad o por una razón que tienda a preservar la libertad del elector o la independencia del elegido; que estos principios de valor constitucional se oponen a toda división mediante categorías de los electores o de los elegibles;

30. Considerando que imponiendo a las personas que circulan en Francia sin domicilio o residencia fija el justificar tres años de vinculación ininterrumpida en un mismo ayuntamiento para su inscripción en la lista electoral, las disposiciones del tercer párrafo del artículo 10 son contrarios a los principios constitucionales recordados; que así, en el tercer párrafo del artículo 10 de la ley, las palabras “, después de tres años de vinculación ininterrumpida en el mismo ayuntamiento” deben ser declaradas contrarias a la Constitución;

-SOBRE LA DECLARACIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD:

31. Considerando que, según lo previsto en el segundo párrafo del art. 62 de la Constitución: “Una disposición declarada inconstitucional en base al artículo 61-1 será derogada a partir de la publicación de la decisión del Consejo constitucional o una fecha posterior fijada en dicha decisión. El Consejo constitucional determinará las condiciones y los límites en que los efectos producidos por la disposición puedan cuestionarse”;

32. Considerando que la declaración de inconstitucionalidad de disposiciones de la ley de 3 de enero de 1969 tendrá efector a partir de la publicación de la presente decisión; que será aplicable a todas las instancias no juzgadas de forma firme en esa fecha;

33. Considerando que, por lo demás, las disposiciones impugnadas de la ley de 3 de enero de 1969 no son contrarias a ningún otro derecho o libertad que la Constitución garantiza; que deben ser declaradas conforma con la Constitución,

DECIDE

Artículo 1º .- Son contrarias a la Constitución las disposiciones siguientes de la ley de 3 de enero de 1969 relativa al ejercicio de actividades ambulantes y al régimen aplicable a las personas que circulan en Francia sin domicilio ni residencia fija:

- en el artículo 4, las palabras “Cuando las personas mencionadas en el artículo 3 justifiquen recursos regulares que les aseguren las condiciones normales de existencia especialmente por el ejercicio de una actividad asalariada,”;

- el artículo 5;

- en el artículo 10, las palabras “, después de tres años de vinculación ininterrumpida en el mismo ayuntamiento”.

En consecuencia de esta declaración de inconstitucionalidad:

- en el artículo 3 de esta misma ley, las palabras “de uno de los títulos de circulación previstos en los artículos 4 y 5” son reemplazadas por las palabras “del título de circulación previsto en el artículo 4”;

- en el segundo párrafo del artículo 6, las palabras “, del carnet y permiso previstos en los artículos 3, 4 y 5” son reemplazadas por “y del permiso de circulación previsto en los artículos 3 y 4”;

- en el artículo 11, las palabras “en los artículos 2, 3, 4 y 5,” son reemplazadas por las palabras “en los artículos 2, 3 y 4,”.

Artículo 2º .- La declaración de inconstitucionalidad del artículo 1º tendrá efecto a contar desde la publicación de la presente decisión en las condiciones fijadas en el considerando 32.

Artículo 3º .- Los artículos 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10 y 11 de esta misma ley son, por lo demás, conformes a la Constitución.

Artículo 4º .- La presente decisión será publicada en el Diario oficial de la República francesa y notificada en las condiciones previstas en el artículo 23-11 del citado decreto legislativo de 7 de noviembre de 1958.

Deliberada por el Consejo Constitucional en su sesión de 4 de octubre de 2012 en la que estaban presentes: don JeanLouis DEBRÉ, Presidente, don Jacques BARROT, doña Claire BAZY MALAURIE, los señores Guy CANIVET, Michel CHARASSE, Renaud DENOIX de SAINT MARC, doña Jacqueline de GUILLENCHMIDT, los señores Hubert HAENEL y Pierre STEINMETZ.

Hecha pública el 5 de octubre de 2012.