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Entscheidung Nr. 2012-652 DC vom 22. März 2012 - Gesetz zum Schutz der Identität

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Der Verfassungsrat ist am 7. März 2012 gemäß Artikel 61 Absatz 2 der Verfassung bezüglich des Gesetzes zum Schutz der Identität angerufen worden von den Damen und Herren Senatoren François REBSAMEN, Jacqueline ALQUIER, Michèle ANDRÉ, Alain ANZIANI, David ASSOULINE, Bertrand AUBAN, Dominique BAILLY, Delphine BATAILLE, Claude BÉRIT-DÉBAT, Michel BERSON, Jean BESSON, Maryvonne BLONDIN, Yannick BOTREL, Martial BOURQUIN, Bernadette BOURZAI, Nicole BRICQ, Jean-Pierre CAFFET, Pierre CAMANI, Claire-Lise CAMPION, Jean-Louis CARRÈRE, Luc CARVOUNAS, Bernard CAZEAU, Yves CHASTAN, Jacques CHIRON, Karine CLAIREAUX, Gérard COLLOMB, Hélène CONWAY MOURET, Jacques CORNANO, Roland COURTEAU, Jean-Pierre DEMERLIAT, Christiane DEMONTÈS, Claude DILAIN, Claude DOMEIZEL, Odette DURIEZ, Frédérique ESPAGNAC, Jean-Luc FICHET, Jean-Jacques FILLEUL, Catherine GÉNISSON, Samia GHALI, Jean-Pierre GODEFROY, Claude HAUT, Edmond HERVÉ, Claude JEANNEROT, Ronan KERDRAON, Virginie KLÈS, Jacky LE MENN, Alain LE VERN, Jean-Yves LECONTE, Marie-Noëlle LIENEMANN, Jeanny LORGEOUX, Jacques-Bernard MAGNER, François MARC, Marc MASSION, Michelle MEUNIER, Danielle MICHEL, Jean-Pierre MICHEL, Gérard MIQUEL, Jean-Jacques MIRASSOU, Thani MOHAMED SOILIHI, Jean-Marc PASTOR, François PATRIAT, Daniel PERCHERON, Bernard PIRAS, Gisèle PRINTZ, Daniel RAOUL, Thierry REPENTIN, Roland RIES, Gilbert ROGER, Patricia SCHILLINGER, Jean-Pierre SUEUR, Simon SUTOUR, Michel TESTON, René TEULADE, Richard YUNG, Leila AÏCHI, Esther BENBASSA, Ronan DANTEC, André GATTOLIN, Joël LABBÉ, Jean-Vincent PLACÉ, Aline ARCHIMBAUD, Marie-Christine BLANDIN, Corinne BOUCHOUX, Jean DESESSARD, Jacques MÉZARD, Pierre-Yves COLLOMBAT, Robert TROPEANO, Jean-Claude REQUIER, Jean-Pierre PLANCADE, Yvon COLLIN, Anne-Marie ESCOFFIER, François FORTASSIN, Raymond VALL, Jean-Michel BAYLET, Françoise LABORDE, Nicole BORVO COHEN-SEAT, Eliane ASSASSI, Marie-France BEAUFILS, Eric BOCQUET, Laurence COHEN, Cécile CUKIERMAN, Annie DAVID, Michelle DEMESSINE, Evelyne DIDIER, Christian FAVIER, Guy FISCHER, Thierry FOUCAUD, Brigitte GONTHIER-MAURIN, Gérard LE CAM, Michel LE SCOUARNEC, Isabelle PASQUET, Mireille SCHURCH und Paul VERGÈS,

sowie am selben Tag von den Damen und Herren Abgeordneten Jean-Marc AYRAULT, Patricia ADAM, Jean-Paul BACQUET, Dominique BAERT, Jean-Pierre BALLIGAND, Gérard BAPT, Delphine BATHO, Marie-Noëlle BATTISTEL, Jean-Louis BIANCO, Serge BLISKO, Daniel BOISSERIE, Marie-Odile BOUILLÉ, Monique BOULESTIN, Pierre BOURGUIGNON, Jérôme CAHUZAC, Jean-Christophe CAMBADÉLIS, Thierry CARCENAC, Laurent CATHALA, Guy CHAMBEFORT, Jean-Paul CHANTEGUET, Gérard CHARASSE, Alain CLAEYS, Marie-Françoise CLERGEAU, Pierre COHEN, Frédéric CUVILLIER, Pascal DEGUILHEM, Guy DELCOURT, Bernard DEROSIER, Julien DRAY, Tony DREYFUS, William DUMAS, Laurence DUMONT, Jean-Paul DUPRÉ, Olivier DUSSOPT, Christian ECKERT, Henri EMMANUELLI, Corinne ERHEL, Martine FAURE, Hervé FÉRON, Aurélie FILIPPETTI, Geneviève FIORASO, Pierre FORGUES, Jean-Louis GAGNAIRE, Geneviève GAILLARD, Guillaume GAROT, Paul GIACOBBI, Jean-Patrick GILLE, Annick GIRARDIN, Joël GIRAUD, Daniel GOLDBERG, Pascale GOT, Marc GOUA, Jean GRELLIER, Elisabeth GUIGOU, David HABIB, Danièle HOFFMAN-RISPAL, Sandrine HUREL, Françoise IMBERT, Michel ISSINDOU, Serge JANQUIN, Henri JIBRAYEL, Régis JUANICO, Armand JUNG, Marietta KARAMANLI, Jean-Pierre KUCHEIDA, Jérôme LAMBERT, Jack LANG, Colette LANGLADE, Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Gilbert LE BRIS, Jean-Marie LE GUEN, Bruno LE ROUX, Marylise LEBRANCHU, Michel LEFAIT, Patrick LEMASLE, Catherine LEMORTON, Annick LEPETIT, Bernard LESTERLIN, Michel LIEBGOTT, François LONCLE, Jean MALLOT, Jean-René MARSAC, Philippe MARTIN, Martine MARTINEL, Frédérique MASSAT, Didier MATHUS, Sandrine MAZETIER, Kléber MESQUIDA, Jean MICHEL, Arnaud MONTEBOURG, Pierre-Alain MUET, Philippe NAUCHE, Henri NAYROU, Christian PAUL, Germinal PEIRO, Jean-Luc PÉRAT, Jean-Claude PEREZ, Sylvia PINEL, François PUPPONI, Catherine QUÉRÉ, Dominique RAIMBOURG, Simon RENUCCI, Marie-Line REYNAUD, Chantal ROBIN-RODRIGO, Marcel ROGEMONT, Bernard ROMAN, Gwendal ROUILLARD, René ROUQUET, Christophe SIRUGUE, Jean-Louis TOURAINE, Philippe TOURTELIER, Jean-Jacques URVOAS, Daniel VAILLANT, Jacques VALAX, Alain VIDALIES, Jean-Michel VILLAUMÉ und Philippe VUILQUE.

DER VERFASSUNGSRAT,

Unter Bezugnahme auf die Verfassung;

Unter Bezugnahme auf die geänderte gesetzesvertretende Verordnung Nr. 58-1067 vom 7. November 1958, Verfassungsergänzungsgesetz über den Verfassungsrat;

Unter Bezugnahme auf das Gesetz Nr. 78-17 vom 6. Januar 1978, Datenschutzgesetz;

Unter Bezugnahme auf die Stellungnahme der Regierung, sowie auf ihre ergänzende Stellungnahme, um die sie der Verfassungsrat ersucht hatte, eingetragen am 15. März 2012;

Unter Bezugnahme auf die schriftliche Entgegnung der antragstellenden Senatoren, eingetragen am 20. März 2012;

Nachdem die Berichterstatter gehört worden sind;

1. In Erwägung dessen, dass die antragstellenden Abgeordneten und Senatoren dem Verfassungsrat das Gesetz zum Schutz der Identität zur Prüfung vorlegen; dass sie die Verfassungsmäßigkeit der Artikel 5 und 10 des Gesetzes in Frage stellen;

- ÜBER DIE ARTIKEL 5 UND 10:

2. In Erwägung dessen, dass der Artikel 5 des zur Prüfung vorgelegten Gesetzes gemäß den Voraussetzungen des oben genannten Gesetzes vom 6. Januar 1978 die Schaffung einer Datenbank zur Verarbeitung personenbezogener Daten vorsieht, welche die Erhebung und Speicherung der für die Ausstellung des französischen Reisepasses und des Personalausweises erforderlichen Daten erleichtern und den Schutz dieser Daten gewährleisten soll; dass zu diesen Daten diejenigen zählen, die auf der Chipkarte im Personalausweis beziehungsweise im Reisepass gespeichert werden und in Artikel 2 des Gesetzes aufgezählt sind; dass es sich bei diesen Daten neben dem Personenstand und dem Wohnort des Reisepass- beziehungsweise des Personalausweisinhabers um die Angaben zur Größe und zur Augenfarbe, sowie um zwei Fingerabrücke des Betreffenden und sein Lichtbild handelt;

3. In Erwägung dessen, dass dieser Artikel 5 ermöglicht, die Identität eines Antragstellers für einen Personalausweis oder einen Reisepass durch den Abgleich der in Artikel 2 aufgeführten Daten, mit Ausnahme des Lichtbildes, mit den in der Datenbank enthaltenen personenbezogenen Daten festzustellen; dass dieser Artikel ebenfalls vorsieht, dass der Inhalt der Datenbank über die beiden dort gespeicherten Fingerabdrücke in den folgenden Fällen abgerufen werden kann: erstens bei der Ausstellung eines Personalausweises oder Reisepasses, zweitens im Rahmen von Ermittlungen bezüglich bestimmter Straftaten, wenn der Oberstaatsanwalt oder der Ermittlungsrichter dies erlaubt, und drittens, auf Antrag des Oberstaatsanwalts, zur Feststellung der Identität einer unbekannten Person, die im Zuge einer Naturkatastrophe oder eines Massenunglücks zu Tode gekommen ist;

4. In Erwägung dessen, dass der Artikel 6 des zur Prüfung vorgelegten Gesetzes erlaubt, die Identität des Besitzers eines Personalausweises oder Reisepasses anhand der im Personalausweis oder Reisepass oder der darin enthaltenen Chipkarte eingetragenen Daten nachzuprüfen; dass der Artikel 6 eine solche Feststellung auch mittels Datenabgleich mit der in Artikel 5 genannten Datenbank erlaubt, „ wenn erhebliche Zweifel an der Identität des Betreffenden bestehen oder das vorgelegte Ausweisdokument fehlerhaft oder beschädigt ist oder verfälscht erscheint “;

5. In Erwägung dessen, dass der Artikel 10 namentlich bezeichneten und ordnungsgemäß befugten Bediensteten der Polizei und der Gendarmerie erlaubt, Zugang zu der gemäß Artikel 5 geschaffenen Datenbank zu erhalten, wenn dies erforderlich ist zwecks Verhütung oder Verfolgung von Verletzungen der Unabhängigkeit der Nation, ihrer territorialen Integrität, ihrer Sicherheit, ihrer republikanischen Staatsform, ihrer Streitkräfte und ihres diplomatischen Dienstes, des Schutzes der Bürger in Frankreich und im Ausland, wesentlicher Bestandteile des wissenschaftlichen und wirtschaftlichen Potentials der Nation, sowie zwecks Verhütung und Verfolgung von terroristischen Handlungen;

6. In Erwägung dessen, dass die Antragsteller vortragen, die Schaffung einer biometrischen Datenbank, welche praktisch die gesamte französische Bevölkerung erfasst und deren Beschaffenheit es ermöglicht, eine Person anhand ihrer Fingerabdrücke zu identifizieren, greife auf verfassungswidrige Weise in das Recht auf Achtung der Privatsphäre ein; dass der Gesetzgeber dadurch, dass er die Abfrage der in dieser Datenbank gespeicherten Daten zwecks Gefahrenabwehr oder für kriminalpolizeiliche Ermittlungen erlaubt hat, im Übrigen versäumt habe, gesetzliche Schutzvorschriften gegen die Gefahr willkürlicher Entscheidungen zu erlassen;

7. In Erwägung dessen, dass, erstens, Artikel 34 der Verfassung bestimmt, dass die staatsbürgerlichen Rechte und die den Staatsbürgern zur Ausübung ihrer Grundfreiheiten gewährten Grundrechte sowie das Strafprozessrecht durch das Gesetz geregelt werden; dass es dem Gesetzgeber im Rahmen seiner Zuständigkeit obliegt, einerseits den Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sowie die Fahndung nach Straftätern – beides unerlässlich zum Schutz verfassungsrechtlicher Rechte und Grundsätze – und andererseits die Achtung der weiteren von der Verfassung geschützten Rechte und Freiheiten miteinander in Einklang zu bringen; dass es dem Gesetzgeber jederzeit freisteht neue Regelungen, deren Zweckmäßigkeit er beurteilt, zu erlassen, bestehende Gesetze zu ändern oder sie aufzuheben und gegebenenfalls durch neue zu ersetzen, sofern er bei der Ausübung dieser Befugnis Vorgaben von Verfassungsrang nicht die gesetzlichen Gewährleistungen entzieht;

8. In Erwägung dessen, dass, zweitens, die von Artikel 2 der Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte von 1789 verkündete Freiheit auch das Recht auf Achtung der Privatsphäre schützt; dass infolgedessen die Erhebung, die Speicherung, die Aufbewahrung, die Abfrage und die Weitergabe personenbezogener Daten durch Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein und auf eine im Hinblick auf den verfolgten Zweck verhältnismäßige Art und Weise umgesetzt werden müssen;

9. In Erwägung dessen, dass die Schaffung einer Datenbank zur Verarbeitung personenbezogener Daten, welche den Schutz der für die Ausstellung des Personalausweises und des Reisepasses erforderlichen Daten gewährleisten soll, dazu beiträgt, die Sicherheit bei der Ausstellung dieser Ausweisdokumente zu erhöhen und die Bekämpfung betrügerischer Handlungen zu stärken; dass die Schaffung einer solchen Datenbank damit durch Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt ist;

10. In Erwägung dessen, dass diese Datenbank in Anbetracht ihrer Aufgabe jedoch dazu bestimmt ist, Daten von praktisch allen französischen Staatsbürgern aufzunehmen; dass die biometrischen Daten, die in diese Datenbank eingetragen werden, insbesondere die Fingerabdrücke, sensible Daten sind, da sie mit physischen Spuren abgeglichen werden können, die von einer Person unfreiwillig zurückgelassen oder ohne deren Wissen gesammelt worden sind; dass die technischen Eigenschaften dieser Datenbank, so wie sie von den angegriffenen Vorschriften festgelegt werden, die Abfrage der Daten auch zu anderen Zwecken als der Nachprüfung der Identität einer Person ermöglichen; dass die Bestimmungen des zur Prüfung vorgelegten Gesetzes den Zugriff auf diese Datenbank nicht nur im Rahmen der Ausstellung eines Personalausweises oder Reisepasses und zwecks Überprüfung der Identität des Besitzers eines solchen Ausweisdokuments erlauben, sondern auch zu anderen Zwecken der Gefahrenabwehr und der kriminalpolizeilichen Ermittlungen;

11. In Erwägung dessen, dass aus diesen Ausführungen folgt, dass in Anbetracht der Art der erhobenen Daten, des Ausmaßes der Verarbeitung der Daten, der technischen Ausgestaltung der Datenverarbeitung, sowie der Voraussetzungen für den Zugriff auf die Datenbank, die Bestimmungen des Artikels 5 in das Recht auf Achtung der Privatsphäre einen Eingriff vornehmen, der im Hinblick auf den verfolgten Zweck nicht als verhältnismäßig angesehen werden kann; dass die Artikel 5 und 10 des zur Prüfung vorgelegten Gesetzes daher für verfassungswidrig erklärt werden müssen; dass infolge dieser Verfassungswidrigkeitserklärung auch der dritte Absatz von Artikel 6, der Artikel 7, sowie der zweite Satz von Artikel 8 für verfassungswidrig erklärt werden müssen;

- ÜBER DEN ARTIKEL 3:

12. In Erwägung dessen, dass der Artikel 3 des zur Prüfung vorgelegten Gesetzes dem Personalausweis eine zusätzliche Funktion zuweist; dass dieser Artikel lautet: „ Wenn der Inhaber dies wünscht, enthält der Personalausweis weitere, separat gespeicherte Daten, die es ihm erlauben, sich in elektronischen Kommunikationsnetzen auszuweisen und eine elektronische Unterschrift zu leisten. Der Betreffende entscheidet bei jeder Verwendung dieser Funktion, welche Daten zur Identifizierung elektronisch übermittelt werden.

Die Tatsache, dass ein Personalausweis nicht mit der in Absatz 1 beschriebenen Funktion ausgestattet ist, stellt keinen rechtmäßigen Grund dar, um nach Artikel L. 112-1 des Verbraucherschutzgesetzbuches den Abschluss eines Kauf- oder Dienstleistungsvertrages mit der Person zu verweigern oder um den Zugang zu den von Artikel L. 311-1 des Währungs- und Finanzgesetzbuches genannten Bankgeschäften zu verweigern.

Der Zugang zu den elektronischen Dienstleistungen der Verwaltung, die den Bürgern vom Staat, den Gebietskörperschaften oder deren Zusammenschlüssen zur Verfügung gestellt werden, darf nicht nur denjenigen Bürgern vorbehalten sein, deren Personalausweis mit der in Absatz 1 beschriebenen Funktion ausgestattet ist “;

13. In Erwägung dessen, dass gemäß Artikel 34 der Verfassung die staatsbürgerlichen Rechte und die den Staatsbürgern zur Ausübung ihrer Grundfreiheiten gewährten Grundrechte, der Personenstand und die Rechtsfähigkeit vom Gesetz geregelt werden; dass auch die Grundsätze des zivil- und handelsrechtlichen Schuldrechts durch Gesetz geregelt werden; dass beim gegenwärtigen Stand der Kommunikationsmittel und in Anbetracht der allgemeinen Verbreitung der Online-Kommunikationsdienste sowie der Bedeutung dieser Dienste im wirtschaftlichen und sozialen Leben, die allgemeinen Voraussetzungen, unter denen der vom Staat ausgestellte Personalausweis einer Person ermöglichen kann, sich in elektronischen Kommunikationsnetzen zu identifizieren und eine elektronische Unterschrift abzugeben, insbesondere zu zivil- und handelsrechtlichen Zwecken, direkt die vorgenannten Regeln und Grundsätze berühren und infolgedessen in den Regelungsbereich des Gesetzes fallen;

14. In Erwägung dessen, dass der Artikel 3 zum einen vorsieht, dass der Personalausweis „elektronische Funktionen“ beinhalten kann, die es dem Ausweisinhaber erlauben, sich in elektronischen Kommunikationsnetzen zu identifizieren und eine elektronische Unterschrift zu leisten, und zum anderen sicherstellt, dass diese Funktionen optionaler Art sind; dass die Vorschriften des Artikels 3 weder das Wesen der „Daten“ näher bestimmen, welche die Umsetzung dieser Funktionen ermöglichen sollen, noch die Schutzbestimmungen genauer festlegen, die den Schutz und die Vertraulichkeit dieser Daten sicherstellen sollen; dass der Artikel 3 darüber hinaus auch nicht die Voraussetzungen benennt, unter denen die Identifizierung einer diese Funktionen nutzenden Person erfolgt, insbesondere auch nicht für die Fälle, in denen es sich bei der betreffenden Person um einen Minderjährigen oder eine Person unter rechtlicher Fürsorge handelt; dass der Gesetzgeber infolgedessen den Umfang seiner Zuständigkeit verkannt hat; dass der Artikel 3 des zur Prüfung vorgelegten Gesetzes daher für verfassungswidrig erklärt werden muss;

15. In Erwägung dessen, dass für den Verfassungsrat kein Anlass besteht, von Amts wegen weiteren Fragen, welche die Verfassungsmäßigkeit des vorgelegten Gesetzes betreffen, nachzugehen,

ENTSCHEIDET :

Artikel 1 – Folgende Vorschriften des Gesetzes zum Schutz der Identität werden für verfassungswidrig erklärt:

- die Artikel 3, 5, 7 und 10;

- der dritte Absatz von Artikel 6;

- der zweite Satz von Artikel 8.

Artikel 2 – Diese Entscheidung wird im Amtsblatt der Französischen Republik veröffentlicht.

Beschlossen durch den Verfassungsrat in seiner Sitzung vom 22. März 2012, an der teilgenommen haben die Damen und Herren Jean-Louis DEBRÉ, Präsident, Jacques BARROT, Claire BAZY MALAURIE, Guy CANIVET, Michel CHARASSE, Renaud DENOIX de SAINT MARC, Valéry GISCARD d'ESTAING, Jacqueline de GUILLENCHMIDT, Hubert HAENEL und Pierre STEINMETZ.